Наиболее практикуемый вариант - экстраполировать методологию, предложенную Кефирчиком. Т.е. позвать по очереди пару-тройку потенциальных исполнителей, показать ТЗ, пообщаться, попросить оценить работу и представить эти оценки сложившегося рынка организаторам торгов. Исполнители обычно идут на подобные оценки с радостью, т.к. это означает фактическое их полноценное участие в конкурсе.
Более того, практически, в результате обычно имеет смысл выбирать конкретного исполнителя по соотношению квалификация/стоимость проекта и конкурс делать "под него". Именно так Вы можете получить нормальный результат проекта. Идя "честным путем" вы с вероятностью 90% получите следующую картину:
Тендер выигрывается организацией, снизившей первоначальную стоимость на 30-50%. Эта организация проводит работы по созданию системы, формально что-то есть на выходе и даже как-то работает. Ах, пользователям неудобно? Ах, что-то было в ТЗ не учтено? Неявно прописано? НЕ ВОЛНУЕТ! Как представитель заказчика, вы сможете с ними ругаться и даже обращаться в суд с претензиями, просьбами о техэкспертизе соответствия полученного продукта с ТЗ и т.д. Результат совершенно непредсказуем и точно небыстр. Возможно еще, что часть денег будет потрачена на откаты, в этом случае система будет тихо принята, пользователи будут работать, матерясь, а через некоторое время будут организованы следующие торги в попытке создать что-то более вменяемое.
ТЗ на более-менее крупную систему просто очерчивает рамки работ, оценивать же по ТЗ стоимость по нормативам можно лишь умозрительно - "для начальства". Особенно учитывая "гибкость" нашего законодательства, которое по многим вопросам имеет несколько трактовок, и новые законопроекты, перечеркивающие текущую реализацию. Главное, чтобы эта оценка "для начальства" была не ниже реальной цифры, именно для этого надо обязательно иметь оценку реальных разработчиков.